“舊改十條”
打好服務(wù)舊改組合拳
黃浦區(qū)是上海主要舊城區(qū)所在，老舊小區(qū)改造體量占據(jù)了全市的半壁江山。2022年7月24日是黃浦區(qū)建國東路68街坊及67街坊東塊啟動(dòng)舊改項(xiàng)目第二輪征詢簽約工作的日子，當(dāng)天，舊改項(xiàng)目高簽約率完成，這也標(biāo)志著上海中心城區(qū)成片二級(jí)舊里以下房屋改造收官。
自1992年3月上海啟動(dòng)首個(gè)成片舊改項(xiàng)目以來，上海共完成二級(jí)舊里以下房屋改造超過3000萬平方米。令人驚嘆的速度背后，離不開所有舊改工作參與者迎難而上、披荊斬棘的努力。
伴隨著上海城市更新和舊改征收工作的提速，如何回應(yīng)舊改居民的急難愁盼問題？如何有效化解涉舊改矛盾糾紛，減少訴訟案件增量？一個(gè)個(gè)問題擺在了黃浦區(qū)法院面前。
“舊改工作事關(guān)人民福祉、事關(guān)城市長遠(yuǎn)發(fā)展，人民法院應(yīng)當(dāng)踐行‘人民城市’重要理念，黃浦區(qū)法院探索出一條司法服務(wù)保障超大城市中心城區(qū)舊區(qū)改造和有機(jī)更新的新路徑。”黃浦區(qū)法院黨組書記、院長段守亮表示。
2021年，黃浦區(qū)法院組建了由院領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，執(zhí)行裁判庭、民事審判庭、立案庭、執(zhí)行局等部門負(fù)責(zé)人參與的院級(jí)層面服務(wù)保障舊區(qū)改造工作協(xié)調(diào)小組，強(qiáng)化涉舊改案件立審執(zhí)協(xié)調(diào)兼顧，以司法強(qiáng)制力保障舊改提速。
協(xié)調(diào)小組成立后，第一時(shí)間出臺(tái)了“服務(wù)保障舊區(qū)改造十條意見”：設(shè)立涉舊改訴訟服務(wù)專窗，指定專人負(fù)責(zé)相關(guān)案件；縮短涉舊改非訴執(zhí)行案件審理周期；建立健全涉舊改矛盾糾紛多元化解機(jī)制，為當(dāng)事人提供訴前指導(dǎo)及法律釋明；派出資深法官巡回走訪舊改基地釋疑說法……圍繞舊改過程中群眾反映集中的共性需求和存在的普遍性問題，一批為民、惠民、便民的實(shí)招硬招集中出臺(tái)。
協(xié)調(diào)小組還積極深化與行政機(jī)關(guān)的溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，提前掌握全區(qū)舊改信息，有序部署服務(wù)舊改工作，聯(lián)合預(yù)防矛盾糾紛。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)區(qū)征收部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，形成矛盾糾紛化解的工作合力。
“小巷法官”
把涉舊改矛盾化解在社區(qū)
穿過熱鬧喧囂的南京路步行街，拐進(jìn)背街小巷的一個(gè)老式居民區(qū)里，9月7日下午，黃浦區(qū)法院民事審判庭法官王蓓蕾和法官助理薛天豪如約來到外灘城市更新巡回審判（調(diào)解）工作站。
“每個(gè)星期三下午是工作站固定的接待時(shí)間，法官和法官助理輪流到這里接受居民的咨詢并進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)解。”王蓓蕾說，今天他們要為經(jīng)過事先預(yù)約的居民提供咨詢和調(diào)解。
“十幾年前和兄弟經(jīng)過協(xié)商，我出資取得公有房屋承租權(quán)，但承租人寫了我兄弟的名字。現(xiàn)在遇到了征收，我兄弟卻矢口否認(rèn)當(dāng)年的約定。我想通過訴訟來要回屬于我的那份補(bǔ)償款。”當(dāng)天的第一位咨詢者陳老伯的問題就頗為棘手。
“如果你主張?jiān)摲课莩凶鈾?quán)是由你出資購得，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的資金支付憑證，否則將承擔(dān)相應(yīng)的不利后果。”王蓓蕾聽完陳老伯?dāng)⑹龊螅瑸樗屆髁朔梢?guī)定，同時(shí)也提出了建議，“訴訟確實(shí)是解決問題的一個(gè)辦法，但建議你們兄弟倆能夠先心平氣和地坐下來好好談?wù)劊纯茨懿荒芡ㄟ^協(xié)商的方式來解決問題。”
經(jīng)過20多分鐘的咨詢解答，陳老伯最終決定聽取法官的建議，先嘗試由法官主持調(diào)解，并預(yù)約了下周三到工作站與他的兄弟進(jìn)行現(xiàn)場調(diào)解。
事實(shí)上，近年來，隨著轄區(qū)內(nèi)舊區(qū)改造工作的加速推進(jìn)，像陳老伯家這樣因家庭內(nèi)部對(duì)征收補(bǔ)償利益分割無法達(dá)成一致而引發(fā)的矛盾糾紛呈高發(fā)態(tài)勢(shì)。黃浦區(qū)法院的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，該院受理的涉征收補(bǔ)償利益分割類糾紛案件數(shù)量從2017年的135件，激增至2021年的3276件。
居民家庭矛盾糾紛的多發(fā)不僅推高了法院的收案數(shù)量，也直接影響了舊改工作的順利推進(jìn)。“一些居民因?yàn)榧彝?nèi)部矛盾無法解決，遲遲不愿與征收部門簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議，對(duì)整個(gè)舊改工作進(jìn)程造成了影響。”上海市黃浦第三房屋征收服務(wù)事務(wù)所有限公司總經(jīng)理孫嶸對(duì)此深有感觸：“雖然征收部門也會(huì)組織居民家庭開展調(diào)解工作，但畢竟專業(yè)能力有限，部分矛盾糾紛還是無法得到有效化解。”
針對(duì)這一情況，2021年8月，黃浦區(qū)法院外灘城市更新巡回審判（調(diào)解）工作站應(yīng)運(yùn)而生。“我們希望通過在舊改工作第一線設(shè)立工作站，把法院的調(diào)解工作重心前移，使舊改居民不出社區(qū)就能解決‘分蛋糕’時(shí)所遇到的矛盾糾紛。”黃浦區(qū)法院副院長徐學(xué)介紹。
法官的到來受到了舊改居民的極大歡迎，居民們親切地稱他們?yōu)?ldquo;小巷法官”。經(jīng)過一年的運(yùn)轉(zhuǎn)，工作站形成了一套較為完善的涉舊改矛盾糾紛發(fā)現(xiàn)和化解工作機(jī)制。征收單位、社區(qū)工作人員在征收過程中，發(fā)現(xiàn)居民家庭有矛盾產(chǎn)生并且有調(diào)解意愿的，先行預(yù)約登記，由社區(qū)與工作站進(jìn)行對(duì)接，隨后由“小巷法官”、社區(qū)干部、征收工作人員合力促成居民家庭自行和解、就地調(diào)解。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，工作站自成立以來，通過線上線下等多種形式，開展專題培訓(xùn)、法律政策宣講、以案釋法等活動(dòng)共計(jì)56場，接待征收單位、舊改單位、舊改居民、社區(qū)干部的咨詢、調(diào)解等千余人次，參與化解了一大批涉舊改矛盾糾紛。
依法依規(guī)
把矛盾化解做到最后一刻
成片舊區(qū)改造是一項(xiàng)整體性工程，對(duì)于少數(shù)無法達(dá)成征收補(bǔ)償協(xié)議的家庭，行政機(jī)關(guān)可依法作出征收補(bǔ)償決定，并向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。根據(jù)法律規(guī)定，人民法院受理此類非訴執(zhí)行案件后，應(yīng)當(dāng)依法審查征收補(bǔ)償決定的合法性，并作出準(zhǔn)予執(zhí)行或不予執(zhí)行的裁定。
“審查過程既要從案件的合法性、合理性和可執(zhí)行性角度進(jìn)行全面審查，也要注重保障被征收居民的利益。”在黃浦區(qū)法院副院長傅朱鋼看來，從審理前的主動(dòng)介入，到審理中的辨法析理，再到裁定作出后的反饋跟蹤，矛盾化解工作貫穿了案件審查的全過程。
對(duì)于黃浦區(qū)法院執(zhí)行裁判庭法官顧國建來說，每周兩天固定在轄區(qū)內(nèi)各征收基地現(xiàn)場辦公已經(jīng)成為自己工作的常態(tài)。“對(duì)于行政機(jī)關(guān)作出征收補(bǔ)償決定的被征收對(duì)象，我們堅(jiān)持‘宣傳在先、調(diào)解在先’原則，提前介入接待。一方面，向居民講清法律政策，開展協(xié)調(diào)化解，另一方面，及早掌握居民家庭情況，了解居民訴求，為后續(xù)非訴執(zhí)行案件的審查工作奠定基礎(chǔ)。”顧國建說，舊改就是要依法依規(guī)、公開透明，讓老百姓明白權(quán)益界限。
2021年，黃浦區(qū)法院受理了一起行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行朱某征收補(bǔ)償決定案件。朱某一家原本居住在黃浦區(qū)一處公有房屋內(nèi)，因認(rèn)為現(xiàn)有補(bǔ)償方案未能達(dá)到其期望值，朱某一直拒絕簽署征收補(bǔ)償協(xié)議。行政機(jī)關(guān)作出房屋征收補(bǔ)償決定后，朱某一家仍拒絕該補(bǔ)償方案，希望增加貨幣補(bǔ)償款。因始終無法協(xié)商一致，行政機(jī)關(guān)遂申請(qǐng)法院準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行。
受理該案后，對(duì)于朱某提出的征收部門未將曬臺(tái)搭建部分認(rèn)定為被征收房屋面積的異議，顧國建多次到現(xiàn)場實(shí)地察看被征收房屋狀況，并走訪房屋測繪中心，請(qǐng)教相關(guān)專家，翻遍了該房屋的歷史檔案資料，獲得了翔實(shí)的原始數(shù)據(jù)。
“根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，你們家的搭建確實(shí)無法認(rèn)定為居住面積，征收部門作出的面積測算并無錯(cuò)誤。”在前期大量走訪工作的基礎(chǔ)上，顧國建向朱某擺事實(shí)講道理。
“我們年紀(jì)大了，希望把貨幣安置換成房屋安置。”法官扎實(shí)的前期走訪工作雖然讓朱某慢慢接受了行政機(jī)關(guān)對(duì)面積的認(rèn)定結(jié)果，但他又對(duì)安置方案提出了新的要求。
“你們兩位老人需要定期到大醫(yī)院復(fù)診，而安置房源一般都在近郊，就醫(yī)相對(duì)不便，貨幣安置方式不僅補(bǔ)償金額更高，拿到安置款后還可以自行選擇在往來醫(yī)院便捷的地方租賃或購買合適的小房子居住。”顧國建建議。
最終，經(jīng)過數(shù)輪調(diào)解，朱某與征收部門達(dá)成一致協(xié)議，搬離了被征收房屋。
“舊改工作歸根結(jié)底是為了改善群眾生活，在支持行政機(jī)關(guān)依法行政的同時(shí)，法官要通過與被征收對(duì)象進(jìn)行精細(xì)化的釋法明理，使居民充分理解相關(guān)法律法規(guī)和政策。”顧國建說。
據(jù)統(tǒng)計(jì)，2017年至2021年，黃浦區(qū)法院審結(jié)的征收（拆遷）類行政非訴執(zhí)行案件中，協(xié)調(diào)化解率達(dá)74.4%。
強(qiáng)化監(jiān)督
以良性互動(dòng)推動(dòng)依法征收
除了推進(jìn)涉舊改矛盾糾紛的化解，面對(duì)涉舊改矛盾糾紛所反映出的共性問題和隱患苗頭，發(fā)揮司法對(duì)征收過程的監(jiān)督作用，不斷規(guī)范征收工作，降低類似糾紛發(fā)生的可能，同樣很重要。
不久前，黃浦區(qū)法院在審查行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行蔡某征收補(bǔ)償決定案件中，發(fā)現(xiàn)該戶房屋的公房承租人蔡某及其他幾位戶籍在冊(cè)人員均為聽障人士。為此，法院專門聘請(qǐng)了手語翻譯，通過社區(qū)居委，一起和征收部門與該戶居民溝通。
溝通過程中，法官又發(fā)現(xiàn)，由于前期征收過程中蔡某對(duì)征收政策和補(bǔ)償方案并不清楚，導(dǎo)致產(chǎn)生誤解，才沒有簽訂征收補(bǔ)償協(xié)議。在手語翻譯的幫助下，法官對(duì)蔡某進(jìn)行了充分的釋明，并幫助其解決了實(shí)際困難，該案最終得以化解。
“對(duì)特殊人群未進(jìn)行有效的政策釋明，為雙方矛盾激化、引發(fā)訴爭埋下了隱患。”針對(duì)該案所反映出的問題，黃浦區(qū)法院向征收部門發(fā)出了司法建議，建議其增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，對(duì)特殊人群既要加強(qiáng)征收政策的釋明，又要給予人文關(guān)懷。司法建議發(fā)出后，很快就得到了征收部門的積極反饋，征收部門表示將進(jìn)一步細(xì)化工作流程，對(duì)特殊人群將采取更加有效的溝通方式，予以重點(diǎn)關(guān)心。
舊改工作的復(fù)雜性要求征收部門必須嚴(yán)格依照相關(guān)法律法規(guī)和政策實(shí)施征收工作，尤其是一線工作人員，在工作中必須充分運(yùn)用法治思維開展工作。黃浦區(qū)法院通過司法建議、審判白皮書、定期座談、講座授課等方式，與相關(guān)部門形成良性互動(dòng)，推動(dòng)征收部門依法征收。
“下一步，我們將繼續(xù)牢固樹立‘人民城市’重要理念，主動(dòng)作為，積極回應(yīng)人民群眾宜居安居的新期待，以高質(zhì)量的司法服務(wù)和保障，助力舊改和城市更新工作再提速、再擴(kuò)容、再加力。”段守亮表示。
