大動(dòng)作不斷
182.28億元，是中國(guó)反壟斷法實(shí)施以來(lái)開(kāi)出的最大罰單。
兩天后，上海市市場(chǎng)監(jiān)管局通報(bào)，依法對(duì)互聯(lián)網(wǎng)餐飲外送平臺(tái)上海食派士商貿(mào)發(fā)展有限公司實(shí)施“二選一”壟斷行為作出行政處罰。該公司被處以其2018年銷(xiāo)售額3%的罰款，合計(jì)人民幣116.86萬(wàn)元。
4月13日，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局會(huì)同中央網(wǎng)信辦、國(guó)家稅務(wù)總局召開(kāi)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)行政指導(dǎo)會(huì)，百度、騰訊、滴滴、京東、拼多多、美團(tuán)、字節(jié)跳動(dòng)、攜程等34家互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)代表參加。會(huì)議要求，各平臺(tái)企業(yè)要在1個(gè)月內(nèi)全面自檢自查，逐項(xiàng)徹底整改，并向社會(huì)公開(kāi)《依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)承諾》，接受社會(huì)監(jiān)督。市場(chǎng)監(jiān)管部門(mén)將組織對(duì)平臺(tái)整改情況進(jìn)行跟蹤檢查，整改期后再發(fā)現(xiàn)有平臺(tái)企業(yè)強(qiáng)迫實(shí)施“二選一”等違法行為，一律依法從重從嚴(yán)處罰。
此前，2020年12月，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局依法對(duì)阿里巴巴投資收購(gòu)銀泰商業(yè)股權(quán)、閱文集團(tuán)收購(gòu)新麗傳媒股權(quán)、豐巢網(wǎng)絡(luò)收購(gòu)中郵智遞股權(quán)3起未依法申報(bào)違法實(shí)施經(jīng)營(yíng)者集中案作出行政處罰決定，分別處以50萬(wàn)元罰款。
社區(qū)團(tuán)購(gòu)也沒(méi)有逃過(guò)。3月3日上午，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局公布，因?qū)嵤┎徽?dāng)價(jià)格行為，橙心優(yōu)選、多多買(mǎi)菜、美團(tuán)優(yōu)選、十薈團(tuán)、食享會(huì)5家社區(qū)團(tuán)購(gòu)企業(yè)被處罰。其中食享會(huì)被處以50萬(wàn)元罰款，其余4家分別被罰150萬(wàn)元。
近日，浙江省市場(chǎng)監(jiān)督管理局上線“浙江公平在線”系統(tǒng)，聚焦平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷及不正當(dāng)行為。首期監(jiān)測(cè)范圍覆蓋重點(diǎn)平臺(tái)20余家，平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者1萬(wàn)余家，重點(diǎn)品牌500余個(gè)，商品10萬(wàn)余個(gè)。
早有征兆
強(qiáng)迫實(shí)施“二選一”、濫用市場(chǎng)支配地位、實(shí)施“掐尖并購(gòu)”、燒錢(qián)搶占“社區(qū)團(tuán)購(gòu)”市場(chǎng)、實(shí)施“大數(shù)據(jù)殺熟”、漠視假冒偽劣、信息泄露以及實(shí)施涉稅違法行為，這些平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題，早已引起不少人大代表、政協(xié)委員、專(zhuān)家學(xué)者的關(guān)注。
全國(guó)人大代表、廣東國(guó)鼎律師事務(wù)所主任朱列玉觀察到，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)通常采用價(jià)格補(bǔ)貼的方式搶占市場(chǎng)。他認(rèn)為這種競(jìng)爭(zhēng)模式會(huì)給市場(chǎng)帶來(lái)種種不利影響。首先，價(jià)格補(bǔ)貼競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果往往是“勝者”獲得高度的市場(chǎng)壟斷地位。其次，價(jià)格補(bǔ)貼戰(zhàn)會(huì)擾亂正常的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，嚴(yán)重侵害該類(lèi)市場(chǎng)中的中小型經(jīng)營(yíng)者利益。而且，有些互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)在價(jià)格戰(zhàn)后如果缺乏良好的經(jīng)營(yíng)能力或者出現(xiàn)資金鏈斷裂的情形而導(dǎo)致崩盤(pán)，其不利后果往往會(huì)由社會(huì)大眾來(lái)承擔(dān)。
全國(guó)人大代表、中國(guó)電視劇編劇工作委員會(huì)副會(huì)長(zhǎng)趙冬苓連續(xù)3年在全國(guó)兩會(huì)上提交關(guān)于反壟斷的建議。她認(rèn)為，一旦某企業(yè)形成壟斷地位，只會(huì)依靠壟斷地位去追求高額利潤(rùn)，而忽視自身的創(chuàng)新，不利于其在國(guó)際上競(jìng)爭(zhēng)，最終消費(fèi)者權(quán)益也會(huì)受損。
監(jiān)管層也一直在釋放加強(qiáng)反壟斷的信號(hào)。2020年12月11日，習(xí)近平總書(shū)記主持召開(kāi)中共中央政治局會(huì)議。會(huì)議要求，要強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張。之后召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，將強(qiáng)化反壟斷和防止資本無(wú)序擴(kuò)張作為2021年經(jīng)濟(jì)工作中的八項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之一。今年1月31日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場(chǎng)體系行動(dòng)方案》同樣強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)、共享經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)領(lǐng)域反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制。2021年2月7日，國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)印發(fā)《關(guān)于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的反壟斷指南》，旨在預(yù)防和制止平臺(tái)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域壟斷行為，促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范有序創(chuàng)新健康發(fā)展。
在全國(guó)政協(xié)委員、山西省工商聯(lián)副主席昝寶石看來(lái)，中央接連出臺(tái)反壟斷政策及多次進(jìn)行強(qiáng)化反壟斷表態(tài)，顯示反壟斷“強(qiáng)監(jiān)管”時(shí)代已經(jīng)到來(lái)。
平臺(tái)反壟斷難在哪
反壟斷法被喻為“經(jīng)濟(jì)憲法”，但此前一直被質(zhì)疑在互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域“長(zhǎng)不出牙齒”，執(zhí)法能力跟不上平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。
判定一個(gè)企業(yè)是否構(gòu)成壟斷，首先要界定“相關(guān)市場(chǎng)”，才能確定經(jīng)營(yíng)者是否具有市場(chǎng)支配地位、是否有濫用行為。“但在互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)中，相關(guān)市場(chǎng)界定并不簡(jiǎn)單。由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的重要特征，不同行業(yè)的最優(yōu)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)不同，同行業(yè)在不同發(fā)展階段的最優(yōu)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)也不同。”全國(guó)人大代表、重慶璞雨為科技創(chuàng)新中心執(zhí)行董事高鈺指出，互聯(lián)網(wǎng)壟斷和數(shù)據(jù)壟斷共生，針對(duì)數(shù)據(jù)治理是互聯(lián)網(wǎng)反壟斷的重要方向?；ヂ?lián)網(wǎng)巨頭掌握的海量數(shù)據(jù)導(dǎo)致其容易“濫用市場(chǎng)支配地位”，但是數(shù)據(jù)的權(quán)益、數(shù)據(jù)的管理、數(shù)據(jù)的保護(hù)等議題尚未得到根本解決。
此外，全國(guó)人大代表、云南建廣律師事務(wù)所主任張慧提到，相關(guān)反壟斷規(guī)則具有一定的局限性和滯后性。
對(duì)此，全國(guó)人大代表、上海社會(huì)科學(xué)院研究員張兆安建議在市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)增加執(zhí)法人員的數(shù)量，有條件的可以建立專(zhuān)業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍。
“還可以通過(guò)公開(kāi)招投標(biāo)的方式借助外部經(jīng)濟(jì)學(xué)分析公司、市場(chǎng)調(diào)查機(jī)構(gòu)開(kāi)展工作。”趙冬苓補(bǔ)充道。
司法領(lǐng)域，有關(guān)反壟斷的民事訴訟案件訴期長(zhǎng)、舉證難、勝訴少。2017年，繼向原國(guó)家工商總局舉報(bào)未果后，京東一紙?jiān)V狀將阿里告上法庭，認(rèn)為阿里脅迫商家“二選一”的做法涉嫌濫用市場(chǎng)支配地位。這起電商巨頭“世紀(jì)爭(zhēng)霸”案，僅管轄權(quán)之爭(zhēng)就在北京和杭州之間拉鋸數(shù)年，一路打到最高法，最終判由北京高院審理。2020年11月24日至26日，該案在北京高院進(jìn)行不公開(kāi)質(zhì)證，終于進(jìn)入實(shí)質(zhì)性審判階段。
個(gè)案引領(lǐng)
關(guān)于阿里案，國(guó)務(wù)院反壟斷專(zhuān)家委員會(huì)成員、中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)時(shí)建中撰文稱(chēng)，由于平臺(tái)經(jīng)濟(jì)及其競(jìng)爭(zhēng)行為的特殊性，對(duì)于相關(guān)市場(chǎng)的科學(xué)界定、市場(chǎng)支配地位的綜合認(rèn)定、違法行為的依法取證、競(jìng)爭(zhēng)效果的充分分析、行政處罰寬嚴(yán)相濟(jì)的權(quán)衡，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)需根據(jù)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r、發(fā)展規(guī)律和自身特點(diǎn)，結(jié)合案件具體情況，強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)分析和法律論證，增強(qiáng)反壟斷執(zhí)法的針對(duì)性和科學(xué)性。
國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局公布的行政處罰決定書(shū)中詳細(xì)論證了“相關(guān)市場(chǎng)”和“濫用市場(chǎng)支配地位”的依據(jù)。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局在該案中將相關(guān)市場(chǎng)界定為中國(guó)境內(nèi)網(wǎng)絡(luò)零售平臺(tái)服務(wù)市場(chǎng)，并認(rèn)為阿里在相關(guān)市場(chǎng)中具備支配地位。
國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局認(rèn)為，無(wú)論以平臺(tái)服務(wù)收入還是平臺(tái)商品交易額計(jì)算，阿里的市場(chǎng)份額均超過(guò)60%，相關(guān)市場(chǎng)高度集中；強(qiáng)調(diào)阿里通過(guò)制定平臺(tái)規(guī)則、設(shè)定算法等方式，決定平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者和商品的搜索排名及其平臺(tái)展示位置，對(duì)其經(jīng)營(yíng)具有決定性影響；此外，還認(rèn)定阿里在關(guān)聯(lián)市場(chǎng)有顯著優(yōu)勢(shì)，包括物流、支付、云計(jì)算等領(lǐng)域也進(jìn)行了相關(guān)布局。
阿里提出支付和社會(huì)化物流等快速發(fā)展，大大降低了行業(yè)新競(jìng)爭(zhēng)者準(zhǔn)入門(mén)檻等抗辯理由，但未被采納。
隨后，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局指導(dǎo)互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合規(guī)的做法也符合不少人大代表的期待。
此前曾有不少代表建議通過(guò)樹(shù)立互聯(lián)網(wǎng)領(lǐng)域典型案例來(lái)打擊、抑制惡性競(jìng)爭(zhēng)和壟斷行為。
高鈺認(rèn)為，典型案例對(duì)社會(huì)有重大啟示作用，監(jiān)管方可以依法履行職能；平臺(tái)方能認(rèn)識(shí)到發(fā)展中存在的問(wèn)題，明確下一步整改方向；消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)獲得相應(yīng)的權(quán)益保障。同時(shí)執(zhí)法要注意尺度和邊界問(wèn)題，以鼓勵(lì)創(chuàng)新和保護(hù)平臺(tái)各方參與者的權(quán)益為政策目標(biāo)，避免從不監(jiān)管、松監(jiān)管的極端，走向過(guò)度監(jiān)管、過(guò)嚴(yán)監(jiān)管的另一個(gè)極端。
反壟斷法修改
針對(duì)代表委員提出的反壟斷法滯后問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告顯示，反壟斷法修改已列入今年的立法計(jì)劃。
時(shí)建中曾參與反壟斷法起草，他接受媒體采訪時(shí)建議，做一個(gè)幅度適中的修改，突出重點(diǎn)，抓住必修之處。第一，在總則部分明確競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)性地位，并將公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度法律化，為充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府的作用夯實(shí)法律基礎(chǔ)。第二，因應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，增設(shè)壟斷協(xié)議、濫用市場(chǎng)支配地位、不當(dāng)經(jīng)營(yíng)者集中的典型樣態(tài)和必要考量因素。第三，梳理我國(guó)反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和迫切要求，使之法律化。第四，堅(jiān)持反壟斷執(zhí)法的中央事權(quán)，設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，完善執(zhí)法體制。第五，以加大違法成本為導(dǎo)向，完善反壟斷法的法律責(zé)任制度。
張兆安建議增加更多數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的法律條款內(nèi)容，增加超級(jí)平臺(tái)的新型基礎(chǔ)設(shè)施地位條款，賦予其公平合理無(wú)歧視的平臺(tái)義務(wù)。他提到，2020年12月，歐盟推出《數(shù)字市場(chǎng)法（草案）》，以引入賦予提供核心平臺(tái)服務(wù)的平臺(tái)中間人角色，并明確規(guī)定其公平合理無(wú)歧視的平臺(tái)義務(wù)，建議我國(guó)在具體制度上可以借鑒這一條款，更好促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)健康創(chuàng)新發(fā)展。高鈺也持同樣的觀點(diǎn)。
高鈺表示，如果一個(gè)大平臺(tái)已經(jīng)涉及人們生活的方方面面，那么它就已經(jīng)不再只是一個(gè)簡(jiǎn)單的企業(yè)平臺(tái)，而是說(shuō)明它已經(jīng)具備了社會(huì)屬性。因此，這樣的大平臺(tái)應(yīng)該更開(kāi)放，技術(shù)應(yīng)該更加中立。并且，所有類(lèi)別信息對(duì)所有人都應(yīng)該公平地開(kāi)放，而不是區(qū)別對(duì)待。
張慧從數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)制、調(diào)查程序、寬大制度、安全港規(guī)則、縱向壟斷協(xié)議認(rèn)定等方面提出修改建議。第一，回應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)新模式的監(jiān)管問(wèn)題，進(jìn)一步規(guī)范平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，改進(jìn)反壟斷執(zhí)法、加大執(zhí)法力度、提高違法成本。第二，完善調(diào)查程序，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的調(diào)查行為，確保最終調(diào)查結(jié)果的準(zhǔn)確性和行政處罰決定的有效性。第三，明確寬大制度適用行為對(duì)象，排除縱向壟斷協(xié)議的適用。減少執(zhí)法機(jī)構(gòu)自由裁量空間，減少執(zhí)法機(jī)構(gòu)自由裁量權(quán)，提高反壟斷執(zhí)法效率，降低反壟斷執(zhí)法成本。第四，通過(guò)設(shè)置安全港規(guī)則，減少政府對(duì)企業(yè)并購(gòu)的行政干預(yù)，推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整和擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放。第五，修改縱向壟斷協(xié)議認(rèn)定原則，從法律層面根本解決行政執(zhí)法和司法審判差異的問(wèn)題。第六，反壟斷法的修改，還應(yīng)當(dāng)充分考慮與其他基本法律以及相關(guān)法規(guī)的銜接，構(gòu)建全面協(xié)調(diào)的反壟斷法律體系。
誰(shuí)來(lái)保護(hù)消費(fèi)者
反壟斷法已生效近13年，消費(fèi)者在反壟斷糾紛中維權(quán)索賠仍極為困難。趙冬苓建議，通過(guò)修法為遇到取證困難的原告消費(fèi)者提供幫助，同時(shí)為消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織開(kāi)展公益訴訟創(chuàng)造條件；在處罰決定中加入向交易相對(duì)人，尤其是消費(fèi)者作出賠償?shù)氖马?xiàng)，同時(shí)對(duì)參與決策或?qū)嵤┫拗聘?jìng)爭(zhēng)行為的高管、控股股東建立問(wèn)責(zé)機(jī)制。
張兆安、高鈺、朱列玉等代表建議由檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟。朱列玉提出，當(dāng)前我國(guó)反壟斷體系以行政執(zhí)法為主，在訴訟制度方面對(duì)抗市場(chǎng)壟斷行為只能作為私益訴訟提起，消費(fèi)者和小商戶(hù)無(wú)論在證據(jù)收集還是訴訟負(fù)擔(dān)上都無(wú)法與壟斷企業(yè)抗衡，公共利益難以得到維護(hù)。檢察機(jī)關(guān)作為社會(huì)公共利益的代表，可以通過(guò)提起公益訴訟方式保護(hù)公共利益。
檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)在這方面有所嘗試。2020年初，貴州省黔西縣某甲網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)代理商要求黔西縣多家網(wǎng)絡(luò)餐飲經(jīng)營(yíng)者只能接受其一家提供的平臺(tái)服務(wù)。如果餐飲經(jīng)營(yíng)者堅(jiān)持在某乙或其他網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)經(jīng)營(yíng)，某甲網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)將對(duì)其作下線處理，或提高服務(wù)費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)、下調(diào)星級(jí)指數(shù)、通過(guò)技術(shù)手段限制交易，強(qiáng)制商家在某甲和某乙之間進(jìn)行“二選一”，以此方式排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。
2020年4月，黔西縣檢察院經(jīng)群眾舉報(bào)獲悉該案線索后，依法立案進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。檢察機(jī)關(guān)經(jīng)審查認(rèn)為，本案中的“二選一”行為既破壞了公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序，也損害了網(wǎng)絡(luò)餐飲經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，侵害了社會(huì)公共利益。2020年5月28日，黔西縣檢察院向縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局發(fā)出行政公益訴訟訴前檢察建議，督促該局對(duì)縣某甲網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)代理商涉嫌實(shí)施不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為查證后依法處理，對(duì)轄區(qū)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)存在的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)違法行為開(kāi)展全面排查整治。
黔西縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局收到檢察建議后，隨即召開(kāi)專(zhuān)題會(huì)議研究部署，成立專(zhuān)項(xiàng)執(zhí)法調(diào)查組展開(kāi)調(diào)查。2020年6月12日，對(duì)某甲網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)代理商開(kāi)展行政約談，送達(dá)行政告誡書(shū)，要求其對(duì)照《中華人民共和國(guó)反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》《中華人民共和國(guó)電子商務(wù)法》等相關(guān)法律法規(guī)盡快自行整改，并督促某甲、某乙等網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)代理商共同簽訂了《關(guān)于促進(jìn)黔西縣網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)經(jīng)營(yíng)健康有序發(fā)展的聯(lián)合聲明》。
2020年6月底，黔西縣檢察院開(kāi)展跟進(jìn)監(jiān)督，對(duì)涉案平臺(tái)企業(yè)及部分商戶(hù)和消費(fèi)者進(jìn)行回訪，并調(diào)查了解平臺(tái)商戶(hù)上線情況，確認(rèn)某甲網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)代理商已經(jīng)取消“二選一”相關(guān)不合理限制。為鞏固治理成效，黔西縣檢察院聯(lián)合縣市場(chǎng)監(jiān)督管理局對(duì)轄區(qū)內(nèi)網(wǎng)絡(luò)餐飲平臺(tái)企業(yè)開(kāi)展守法合規(guī)培訓(xùn)。
