編者按：新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》于7月15日正式實施。此次修訂是該法律自1996年頒布實施以來的首次全面修改。行政處罰是行政機關(guān)依法行政的重要手段，在法律制度層面規(guī)范行政處罰行為，有利于解決行政處罰中設(shè)定權(quán)限不明確、處罰程序不規(guī)范導(dǎo)致的亂處罰、亂罰款現(xiàn)象，切實保護(hù)老百姓的合法權(quán)益。

為解決多頭執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法和執(zhí)法力量分散等問題，新修訂的行政處罰法不僅新增“無過錯不罰”制度，并將行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，還充實完善了行政處罰程序制度，被稱作是一部既有力度又有溫度的法律。

“既然是全面修改，行政處罰法的修訂就不僅僅意味著從此前的64條擴充至86條，更意味著部分基本制度有了大的變動和調(diào)整。其中，行政處罰的程序制度完善是亮點之一。”中國政法大學(xué)法學(xué)院副院長張力在接受人民網(wǎng)“強觀察”欄目采訪時如是說。

牽住了程序制度完善的“牛鼻子”

修訂后的行政處罰法明確規(guī)定了行政執(zhí)法“三項制度”，即行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度和重大執(zhí)法決定法制審核制度，將試點經(jīng)驗上升為法律條款。

“這直指過去執(zhí)法中不嚴(yán)格、不規(guī)范、不文明、不透明等問題，在改革試點實踐中充分發(fā)揮了矯治作用。”張力認(rèn)為，這是提升執(zhí)法效能、預(yù)防行政執(zhí)法風(fēng)險的重要舉措之一。

早在2018年12月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度的指導(dǎo)意見》指出，各地區(qū)各部門縱深推進(jìn)行政執(zhí)法“三項制度”，逐步構(gòu)建起“省級統(tǒng)籌，市縣落實，鄉(xiāng)街延伸”的全面推進(jìn)體系，實現(xiàn)行政執(zhí)法“三項制度”省市縣鄉(xiāng)四級全覆蓋。

張力表示，新行政處罰法比較完整地吸收了“三項制度”的核心規(guī)則，完善了行政執(zhí)法事前、事中、事后的公示制度，明確了全過程記錄的范圍和形式，規(guī)定了法制審核的內(nèi)涵和范圍，“可謂牽住了程序制度完善的‘牛鼻子’”。

“兩人執(zhí)法”成為一般要求

此次修訂的行政處罰法第42條規(guī)定：行政處罰應(yīng)當(dāng)由具有行政執(zhí)法資格的執(zhí)法人員實施。執(zhí)法人員不得少于兩人，法律另有規(guī)定的除外。

1996年制定的行政處罰法便對“兩人執(zhí)法”作了明確規(guī)定。張力解釋稱，新行政處罰法將原來“一般程序”一節(jié)的“兩人執(zhí)法”調(diào)整到“一般規(guī)定”一節(jié)，并增加了“法律另有規(guī)定的除外”的規(guī)定。這意味著“兩人執(zhí)法”成為各類行政處罰程序的一般要求。

“兩人執(zhí)法”制度該如何落實？張力介紹稱，此前交警“一人執(zhí)法”并實施處罰的情況屢見不鮮，雖有利于執(zhí)法機關(guān)節(jié)約人力資源，但在實踐中也難免引發(fā)當(dāng)事人的質(zhì)疑乃至抵觸對抗，容易造成一些程序上的漏洞，比如取證漏洞。新行政處罰法的“兩人執(zhí)法”，好處在于執(zhí)法人員之間有合作、有配合、有制約、有監(jiān)督，特別是在面對當(dāng)事人執(zhí)法時，可以減少不必要的爭議。

明確電子取證規(guī)則

近年來，諸如“電子眼”抓拍交通違法產(chǎn)生“天量罰單”事件，引發(fā)輿論熱議。電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的使用大大提升了執(zhí)法效率和效果，但也帶來諸如標(biāo)準(zhǔn)不透明、使用不告知、設(shè)置不合理等問題，有違充分告知、聽取意見、及時送達(dá)等正當(dāng)程序原則的要求。

張力提到，新行政處罰法第41條規(guī)定了電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備的設(shè)置規(guī)則、采信規(guī)則和程序保障規(guī)則。例如，要求電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核等等。“這實際上是在向電子技術(shù)要執(zhí)法效率和效果的同時，織密當(dāng)事人的程序性權(quán)利保障網(wǎng)，避免本應(yīng)享有的權(quán)利被技術(shù)取代。”

“行政機關(guān)具體在哪些領(lǐng)域、哪些情形下可以單憑電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定的違法事實實施行政處罰，應(yīng)由法律、行政法規(guī)確定。”全國人大常委會法工委行政法室處長張曉瑩此前在接受媒體采訪時表示，利用電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備收集、固定違法事實的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法制和技術(shù)審核，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備設(shè)置合理、標(biāo)志明顯，并要求將設(shè)置地點向社會公布，避免“暗中執(zhí)法”。同時，確保電子技術(shù)監(jiān)控設(shè)備記錄信息有效告知當(dāng)事人。